Por: Diego Garzón, abogado Senior de la CCI.
Con el fin de mitigar la escasez de recursos, la CCI propone crear una ley que ponga freno inmediato tanto a estampillas como contribuciones sobre los contratos estatales y que al momento de su realización sean fáciles de identificar para exigir el pago del tributo.
El afán estatal de ponerle freno o, por lo menos, de mitigar el déficit fiscal, ha fomentado la creatividad en materia tributaria para establecer nuevos, y pintorescos, gravámenes a diferentes actividades económicas, realidad a la que no escapa la contratación pública.
La situación no es nueva. Basta con remontarnos a 1997, año en que se creó una contribución de carácter temporal, a cargo de las personas naturales o jurídicas por la suscripción de contratos de obra pública, o por las adiciones al valor de los ya existentes, quienes debían pagar el 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición, a la Nación, departamento o municipio, según correspondiera.
Hoy, 22 años después, el tributo pasó de temporal a permanente y extendió su hecho generador a las concesiones de infraestructura de transporte, las cuales deben pagar una contribución del 2,5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión.
Pero este es solo el principio. A partir de entonces, en el Congreso se han venido tramitando, legislatura tras legislatura, toda suerte de proyectos de ley con la finalidad de financiar determinados sectores o programas a costa de los recursos destinados para la contratación pública. Para la muestra, solo es necesario revisar el caso de la contribución Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, estampilla creada por la Ley 1697 de 2013, que, al igual que el tributo concebido mediante la Ley 418 de 1997, grava la suscripción de contratos de obra y sus adiciones.
Un ejemplo más reciente, que por fortuna no se terminó de materializar, es el proyecto de ley 259/2018 de Cámara, a través del cual, para financiar el funcionamiento e inversión de los planes, programas y proyectos del sector deporte, recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, se proponía crear una contribución al deporte, con cargo a la celebración de los contratos de las administraciones municipales, con el agravante de que cada administración local estaba facultada para fijar la tarifa.
Precisamente, la falta de definición de los elementos del tributo por parte del legislador, para dejar su configuración en cabeza de asambleas departamentales y concejos municipales, constituye la piedra angular para la creación de estampillas.
En el distrito capital, por ejemplo, la celebración de un contrato de obra pública estará sujeta, además de la contribución de contratos de obra pública, a los siguientes gravámenes:
• Estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas - 50 años: 1.1% del valor bruto del correspondiente contrato.
• Estampilla ‘Pro Cultura’ de Bogotá: 0.5% de cada valor pagado.
• Estampilla Pro personas mayores: 2% de cada valor pagado.
• Estampilla Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional: 0,5% del valor bruto del contrato.
Todas estas estampillas, tienen como característica común la libertad de configuración de cada uno de los elementos del tributo por parte del Concejo distrital, auspiciando de esta forma la proliferación de exacciones sobre los contratos estatales, haciéndolos, por lo tanto, más onerosos.
El remedio es peor que la enfermedad.
Para tratar de solucionar esta práctica, en la legislatura 2014-2015, se presentó un proyecto de ley para expedir el Estatuto de Financiamiento Territorial; entre las varias propuestas incluidas en el articulado, se planteaba regular de forma íntegra la figura de las estampillas, elevándolas a la categoría de impuestos territoriales, limitando el margen de fijación de las tarifas y restringiendo la posibilidad de gravar un mismo hecho económico con más de tres tipos de estampillas. Hasta ahí, nada negativo: es más, se cerraba de tajo esa arbitrariedad que en, algunos casos, derivaba en tributos casi confiscatorios y se dotaba de seguridad jurídica a los contribuyentes. Entonces, ¿cuál era el punto negativo? El hecho generador propuesto recaía, únicamente, sobre los actos, contratos y/o negocios jurídicos, que suscribían las entidades que conforman el presupuesto anual del respectivo departamento, distrito o municipio, con los particulares, consolidando de esta forma la “tributarización” de la contratación pública, sin contar que se mantenía la puerta abierta a tasas y contribuciones sobre contratos estatales. Afortunadamente el proyecto no pasó de primer debate y fue archivado. Sin embargo, constituye un antecedente nefasto para una eventual regulación futura.
Tabla de salvación
Teniendo en cuenta que la proliferación de este tipo de tributos es la debilidad en el recaudo de las deudas territoriales, la primera solución en la que se debe pensar debe ser la modernización de los sistemas de declaración y recaudo a través de plataformas tecnológicas. Sin embargo, dada la escasa penetración de las nuevas tecnologías en algunos
espacios territoriales, esta sería una propuesta a implementar en el largo plazo, pero que aun así debe ser uno de los puntos a analizar en el seno de la Comisión de Estudio del Sistema
Tributario Territorial.
En el entretanto, y este debe ser otro de los temas para estudiar en la Comisión, se podría proponer una ley que ponga freno inmediato tanto a estampillas como contribuciones sobre los contratos estatales o sobre cualquier otra actividad que desarrollen sectores esenciales de la economía, pero que al momento de su realización sean fáciles de identificar para exigir el pago del tributo; es decir, que el impuesto sea de fácil recaudo.
Como posibles alternativas, pueden contemplarse la implementación de tributos que graven las tierras ociosas o que graven actividades nocivas para el medio ambiente, como en el impuesto al mal manejo de desperdicios (tributo que gravaría a personas jurídicas y naturales que produjeran determinada cantidad de residuos no aprovechables) o la cesión del impuesto al carbono a los municipios, con la ampliación del hecho generador a actividades industriales generadoras de CO2.
Sin importar cuál fuere la solución, lo cierto es que hasta que no se tome una medida de fondo sobre la “tributarización” de la contratación estatal, el país seguirá la línea de promoción e implementación de tributos facilistas que afectan negativamente la dinámica de actividades prioritarias para el país, como lo son las obras civiles, cayendo en el viejo adagio popular según el cual se desviste un santo para vestir otro, sin que se logre cabalmente el objetivo que se busca.